ЭКОНОМИКА И БИЗНЕС: теория и практика

Орлова О.Н. Государственная система управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Экономика и бизнес: теория и практика. — 2015. — №10. — С. 92-102.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

О.Н. Орлова, канд. пед. наук, доцент

Академия государственной противопожарной службы МЧС России

(Россия, г. Москва)

Аннотация. Определено, что эффективность работ по ликвидации ЧС напрямую зависит от правильной организации управления работами, основным содержанием которого являются: сбор данных об обстановке, анализ и оценка обстановки, подготовка выводов и предложений для принятия решения на проведение работ; принятие (уточнение) решения и доведение задач до исполнителей, организация взаимодействия и всестороннего обеспечения действий сил.

Ключевые слова: аварийно-спасательные работы (АСР); Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС (ЕДДС); координационные органы РСЧС; ОСУ КЧС.

Наиболее характерными ошибками в управленческой деятельности руководителей при получении информации о возникшей чрезвычайной ситуации (ЧС) являются:

— потеря времени на перепроверку достоверности полученной информации и задержка с оповещением соответствующих органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС);

— попытки в результате необъективной оценки степени возникшей угрозы ликвидировать инцидент своими силами;

— неумелое практическое использование планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС;

— недостаточная обработанность порядка привлечения к ликвидации масштабных ЧС необходимых сил и средств для проведения аварийно-спасательных работ (АСР);

— несвоевременное информирование о факте возникновения, истинных причинах и масштабах возникшей ЧС вышестоящих органов управления, органов управления и населения, находящихся в опасной зоне.

Подобного рода ошибки нередко приводят к неоправданно тяжелым последствиям ЧС.

Государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Опыт ликвидации ЧС показывает, что для общества гораздо важнее предупредить ЧС или существенно уменьшить их масштабы в случае возникновения. Это крайне важно и в экономическом, и в социальном плане.

Для решения этой задачи необходимо осуществление целенаправленной государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, под которой понимается деятельность государственных органов всех уровней по определению целей, постановке принципиальных задач, выработке направлений, форм и методов деятельности, обеспечивающих достижение поставленных целей.

Проведен анализ основных задач, реализуемых государством в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера,  которые представлены на рис. 1.

Государственная политика РФ в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера определяется и реализуется с учетом ряда основополагающих принципов, которые представлены на рис. 2.

Ни одно решение не должно снижать степень безопасности общества в целом и каждого человека в отдельности, какими бы намерениями и условиями оно ни диктовалось.

В соответствии с основными направлениями государственной политики, положенными в основу деятельности ГКЧС РСФСР на период его становления, в 1991 – 1992 годах была проведена большая работа по обоснованию целесообразности создания государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, разработке принципов ее создания и построения в условиях перехода к рыночной экономике и реформирования органов государственного управления РФ, определению основных задач этой системы (Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС).

В результате проведенной работы, постановлением Правительства РФ от 18 апреля 1992 г. № 261 была создана РСЧС, преобразованная в 2005 году после принятия Федерального закона «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» в РСЧС.

Основной целью создания этой системы было объединение усилий федеральных органов исполнительной власти, органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, защиты от них населения и территорий в мирное время.

Под структурой системы в общем случае понимается организация системы из отдельных элементов с их взаимосвязями, которые определяются распределением функций, реализуемых системой, по ее элементам. Иначе говоря, структура – это организация целого из составных частей.

Под организационной структурой системы управления понимается распределение задач и полномочий на принятие решений между лицами или группами лиц (структурными подразделениями), учитывающее направленность организации на достижение стоящих перед ней целей.

К федеральному уровню РСЧС относятся органы управления, силы и средства центрального подчинения федеральных органов исполнительной власти.

Региональный уровень РСЧС образован за счет районирования территории России по 8 регионам. В составе РСЧС образованы: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (г. Железноводск), Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний-Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Красноярск), и Дальневосточный (г. Хабаровск) регионы. Каждый регион охватывает территории нескольких субъектов РФ.

К территориальному уровню относятся органы исполнительной власти, силы и средства субъектов РФ с элементами функциональных подсистем, дислоцированных на их территориях.

Местный уровень охватывает территории муниципальных образований, а объектовый – территорию предприятия, учреждения, организации.

Каждый уровень РСЧС имеет координирующие органы, постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

ЧС является сложнейшим объектом управления, поэтому для ликвидации её последствий обычно создаются специальные управленческие структуры:

— правительственные;

— межведомственные;

— ведомственные;

— КЧС и ОПБ и др.

Серьезной проблемой организации эффективного управления в условиях ЧС является отсутствие координации деятельности официальных правительственных, ведомственных и неправительственных органов.

При сложной и изменчивой внешней среде структура системы управления ЧС прежде всего должна быть гибкой и адаптивной. В отличие от организационных механизмов традиционных систем аналогичные механизмы систем управления в условиях ЧС должны быть приспособлены к определению новых проблем и выработке новых решений в большей степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В рамках структур таких систем управления должна быть обеспечена возможность максимальной концентрации всех ресурсов, объединения информационных, организационных и других типов резервов для ликвидации в кратчайшие сроки создавшейся экстремальной ситуации.

Организационная структура в системе государственного управления занимает особое место, поскольку она, представляя собой основанную на разделении компетенции и функций и объединенную с помощью коммуникационных связей совокупность субъектов управления, отражает механизм их взаимодействия, оптимальность построения и функционирования, специфику объекта управления, а в целом – обеспечивает целостность и завершенность всего управленческого цикла.

Обязанности по управлению в ЧС принимает на себя группа лиц из высшего руководства, располагающая необходимыми полномочиями и ресурсами для того, чтобы можно было немедленно приступить к оперативным действиям.

Проблемой управления в ЧС является также наличие недостоверной и неточной информации, особенно на начальной её стадии. Поэтому успешность деятельности руководителей по выработке адекватных управленческих решений во многом зависит от уровня их осведомленности.

При этом существуют три направления принятия решений, которые представлены на рис. 3.

В связи с тем, что технология работы руководителей, вырабатываемые ими управленческие решения во многом зависят от уровня их осведомленности, большое значение приобретает диагностика текущего состояния готовности организации к ЧС.

Управлять ликвидацией ЧС иногда можно в рамках обычных матричных структур. Потенциал матричной структуры достаточно велик, и поэтому ее использование при ликвидации ЧС небольшого масштаба может дать высокие результаты. Управление ликвидацией ЧС в этом случае возлагается на соответствующего руководителя проекта.

Разделение стратегической ответственности между уровнями системы управления ЧС должно базироваться на реализации принципа результативности стратегии. Он заключается в том, что полномочия и ответственность за каждое решение передаются на тот уровень структуры, в котором определяются переменные, относящиеся к этому решению.

Для описания структуры КЧС выбираем системный подход как общий метод исследования процессов. Основополагающим понятием этого подхода является система, которая определяется как концепцией, объединенная общей целью. Системообразующим фактором, объединяющим элементы в систему, является единство цели их функционирования. Под системным подходом понимается методология исследования организационной структуры управления КЧС (ОСУ КЧС) путем ее представления в виде системы и анализа этой системы.

Проведен системный анализ применительно к ОСУ КЧС, структура которого представлена на рис. 4. Системный анализ представляет собой совокупность научных методов и практических приемов и ведется в определенной логической последовательности.

Основным элементом системного подхода является цель. Под целью ОСУ КЧС понимается модель желаемого результата действий, отражающая потребности структуры КЧС. Под внешней средой для КЧС являются вышестоящие (федеральный и территориальный уровни) и нижестоящий (объектовые) звенья иерархии управления КЧС. Таким образом, рассматриваем данную систему как подсистему системы более высокого уровня.

Важным для системного подхода является определение структуры системы ОСУ КЧС, т.е. совокупности связей между элементами системы, отражающих их взаимодействие. Существует ряд подходов к исследованию структуры систем и их свойств, к которым следует отнести структурный и функциональный.

Система ОСУ КЧС описывается количественными и качественными характеристиками. Количественные характеристики определяются числовыми значениями, выражающими отношение между данной характеристикой и некоторым эталоном. Качественные характеристики системы находятся, например, с помощью метода экспертных оценок.

Функционирование системы ОСУ КЧС в процессе исследования характеризуется ее переходом из одного состояния в другое, т.е. движением в пространстве состояний. При эксплуатации системы важно качество ее функционирования, которое определяется показателем эффективности, являющимся конкретным значением критерия оценки эффективности. Существуют различные подходы к выбору критериев оценки эффективности: система может оцениваться либо совокупностью частных критериев, либо некоторым интегральным критерием.

С прагматических позиций можно назвать ряд воздействий, оказывающих наиболее сильное влияние на устойчивость и в значительной мере на существование самой системы управления работой КЧС.

Проанализированы воздействия, оказывающие наиболее сильное влияние на устойчивость и в значительной мере на существование самой системы управления работы КЧС и ОПБ, которые представлены на рис. 5.

Управление ликвидацией ЧС начинается с постановки целей (рис. 6).

Применительно к ЧС формирование целей управления в методологическом плане определяется двумя фундаментальными характеристиками общества как саморазвивающейся биосоциальной системы. Во-первых, его способностью обеспечить собственную стабильность. Это достигается за счет так называемых отрицательных обратных связей, благодаря которым общество, как и любой живой организм, способно преодолевать вредные внешние воздействия, уменьшать риск своего разрушения. Во-вторых, способностью обеспечить собственное развитие, используя положительные обратные связи, которые содействуют поддержанию изменчивости системы, ее эволюции.

Условные обозначения: иерархия средств управления (от превентивных к ограничительным, включая элиминирование последствий); иерархия целей управления (от высшей к низшей).

Стратегия предотвращения причин возникновения ЧС подразумевает недопущение таких действий или процессов, которые представляют прямую угрозу жизни и здоровью населения. Возможны два варианта осуществления этой стратегии.

Первый вариант – отказ от конкретных мер хозяйственного и иного характера, которые создают источник потенциально чрезвычайно опасной ситуации. Например, применительно к технологическим катастрофам – отказ от переброски рек, сооружения гигантских каналов и водохранилищ, от строительства АЭС, химических, целлюлозно-бумажных и других потенциально опасных объектов в экологически уязвимых зонах и т.д. Это возможно на проектной стадии соответствующих разработок, когда осуществляется выбор технологии. Данный вариант стратегии предотвращения причин возникновения технологической катастрофа осуществляется путем модификации интересов конкретных социальных групп в сторону более полного обеспечения интересов всего общества в безопасности развития и соответствующего изменения в выборе технологии.

Другой вариант реализации стратегии – уничтожение или полное перепрофилирование объектов, источников повышенной опасности для здоровья и жизни людей, в тех случаях, когда объекты уже сооружены или эксплуатируются.

Вторая стратегия – предотвращение самой ЧС, предполагает, что причины, порождающие данную ситуацию, устранить невозможно или не удается и начинается «цепная реакция» событий, ведущих к катастрофе. Поэтому необходимо прервать эту реакцию, не допустив окончательного выхода опасного процесса из-под контроля. Так, с помощью встроенных аварийных систем в случае неполадки (сбоя) обеспечивается автоматическое отключение блока управления ядерным реактором, подавление источника возгорания при пожарах и т.д. Необходимо также гарантировать безопасность населения, например, превентивную эвакуацию, срочное укрытие и т.п.

Третья стратегия – смягчение последствий подразумевает ориентацию, на максимальное ослабление, локализацию всех последствий чрезвычайной ситуации, которую нельзя или не удалось не допустить.

Каждая из перечисленных стратегий не только не исключает другие, а, напротив, предполагает их совместное существование, при необходимости обеспечивающее возможность переключиться с одной стратегия на другую в зависимости от ситуации. В этом заключается одна из главных характерных черт и основное достоинство стратегического управления, которое учитывает возможность резких изменений условий функционирования организационной системы, обеспечение ее гибкого реагирования на такие изменения путем перехода к иной (альтернативной), заранее разработанной стратегии.

Отмеченные качества приобретают все большее значение даже в ординарной (штатной) обстановке с точки зрения повышения динамичности производственной организации, ее способности реализовать цели управления, меняющиеся сообразно флуктуациям самой этой обстановки. Решение достаточно стабильных, систематически повторяющихся задач управления, связанных со сложившимся разделением труда в производства и менеджмента, происходит каждый раз в новых условиях, что придает этим задачам одновременно проблемно-ориентированный или ситуационный характер. Понятно, что структуры управления должны включать как функционально специализированные, так и ситуационные элементы.

В условиях неопределенности для эффективного управления, принятия правильного решения ключевое значение имеет своевременное и полное обеспечение информацией, отражающей изменение ситуации в реальном масштабе времени и заблаговременное прогнозирование вариантов. Гибкие организационные формы, включая матричные структуры управления – как элементы этих систем (субъекты управления), так и сети коммуникаций, – обеспечивают максимально свободный поток и обмен информацией между всеми элементами по горизонтали и по вертикали. В таких организационных структурах упор делается не на директивное управление, а на самоуправление и самоорганизацию.

Сказанное не означает, что сохраняющиеся и при гибкой организации управления функциональные задачи и связанные с их решением линейно-функциональные структуры государственного управления применительно к технологическим и природным катастрофам блокируются или утрачиваются. За исключением этапов реагирования и частично ликвидации последствий катастроф, все остальные – превентивный этап разработки и осуществления стратегии управления в ЧС, в ходе которого принимаются меры по предотвращению и подготовке к данным ситуациям, этап ликвидации их последствий – протекают в ординарных, не экстремальных условиях. Для них штабные структуры государственного управления остаются весьма характерными, хотя матричные структуры также им не чужды. Кроме того, и непосредственно на этапе реагирования нужна определенная централизация функций управления, в частности, при оперативном оповещении граждан, населенных пунктов, предприятий и учреждений.

Хотя все три стратегии в той или иной степени используются для управления в ЧС всех типов, их эффективность и приоритет в управлении применительно к различным типам этих ситуаций неодинаковы (табл. 1).

Таблица 1. Стратегия управления

Условные обозначения:

+++ стратегия максимально эффективна;

++ стратегия средне эффективная;

+ стратегия ограниченно эффективна.

В принципе предотвращение причин возникновения ЧС и их самих является наиболее эффективной стратегией управления, в максимальной степени приближающей нас к идеализированной цели – полной безопасности развития общества. В этом плане особенно привлекательна первая стратегия, позволяющая практически свести на нет угрозу возникновения экстремальной ситуации. Вместе с тем в реальной хозяйственной деятельности ее использование, особенно с точки зрения возможности уничтожения или полного перепрофилирования потенциально опасных объектов, серьезно сдерживается рядом причин.

В стратегии управления в ЧС выделяются два этапа: ее разработка (формирование) и осуществление.

На этапе разработки стратегии реализуется аналитико-прогностическая функция управления. Она включает оценку риска возникновения ЧС, определение его вероятных источников, установление степени их опасности, факторов риска для жизни и здоровья людей, в том числе потенциальных зон поражения, размеров потерь и ущерба. Данная функция включает управление риском, под которым понимается разработка совокупности мер правового, организационно-экономического и технического характера, направленных на минимизацию угрозы возникновения и ослабление последствий потенциальной катастрофы.

Второй этап – реализация стратегии – включает в себя следующие четыре фазы: уменьшение риска возникновения и последствий потенциальной экстремальной ситуации; подготовку к ней; противодействие (реагирование) данной ситуации; ликвидацию ее последствий. На начальной фазе – предотвращения ЧС – осуществляются организационно-технические мероприятия по подготовке и проведению социально-экологической экспертизы проектов, надзору за их исполнением и эксплуатацией объекта (включая экологический мониторинг), оснащению сложных инженерных систем дублирующими и защитными устройствами, переводу таких систем на замкнутые (оборотные) циклы функционирования и т.д.

На следующей фазе – подготовки к ЧС – реализуются три функции: планирование, подбор и подготовка специальных кадров; локализация (ограничение) «театра действий» данной ситуации и смягчение ее последствий.

Функция планирования предполагает разработку тактических и оперативных планов действий на местах, их согласование и координацию на «среднем» уровне государственного управления, выработку стратегических планов на высшем уровне, т.е. с учетом возможного взаимодействия с другими государствами.

Составление оперативных планов применительно к технологическим катастрофам охватывает два вида аварийных ситуаций: штатные и нештатные. В первом случае, учитывая детерминированный характер последовательности событий, разрабатываются четкие инструкции, в которых описываются необходимые управляющие воздействия, «разрывающие» причинно-следственную цепь событий в развитии технологической катастрофы. В штатных аварийных ситуациях вообще целесообразно использовать директивно-инструктивный тип управления.

Еще одна функция фазы подготовки к ЧС – проведение конкретных организационно-технических мероприятий по оповещению и локализации (ограничению) данной ситуации и смягчению ее возможных последствий. К ним относятся:

— оборудование объектов системами раннего предупреждения (оповещения);

— оснащение их средствами пожаротушения, индивидуальной и групповой защиты от факторов риска, транспортом для эвакуации и медицинской помощи и т.д.

К этому типу мер относятся не только перечисленные средства «посткризисной» защиты, но и средства превентивного противодействия инженерного и организационного характера. Например, регулирование размещения населения и производства в районах, подверженных затоплению, строительство сейсмостойких зданий и сооружений.

В ходе третьей фазы – реагирование на возникновение ЧС – локализуется театр действия катастрофы: предпринимаются меры по предотвращению (в частности, пожаров и затоплений на соседних объектах и населенных пунктах), по срочному оконтуриванию поражений на территории (экстренное вырубание просек, обвалование и т.п.).

Четвертая фаза – устранение последствий, проведение восстановительных и ремонтных работ с тем, чтобы добиться хотя бы минимально необходимого возобновления эксплуатации жизненно важных систем обеспечения (расчистка завалов, строительство временного жилья к коммуникаций и т.п.) либо на месте катастрофы, либо на специально отведенной территории, если в районе бедствия (на стадии затухания) продолжается действие поражающих факторов (радиации, стойких токсичных веществ и др.). Такие работы ведутся вплоть до возвращения объектов в нормальное состояние, в частности, при восстановлении после стихийных бедствий или до полной изоляции от социального окружения самой инженерной системы и непосредственно прилегающих к ней районов или зараженной территории.

Последовательность перечисленных этапов, фаз формирования и осуществления стратегии отражает логику процесса управления от оценки источников потенциальной ЧС к их элиминированию или ограничению и противодействию данной ситуации, ликвидации ее последствий. Такой вектор действий прямо противоположен ходу развития событий самой экстремальной ситуации (что вообще характерно для процесса управления), но совпадает с иерархией приоритетов в стратегии управления.

Чтобы не возникал подобный эффект бумеранга, необходимо увязать все фазы управления в единый управленческий цикл. Если сгруппировать эти фазы в три этапа: превентивный (включает разработку стратегии и две первые фазы ее осуществления; реагирования и ликвидации соответственно третья и четвертая фазы реализации стратегии, то можно сказать, что последний этап ликвидации последствий является одновременно и превентивным этапом процесса управления по отношению к будущей потенциальной катастрофе. Соотношение этапов стратегии и фаз управление в ЧС, а также функций управления представлено в табл. 2.

Таблица 2. Этапы, фазы и функции стратегии управления в ЧС

Решение проблемы жизнеобеспечения населения в ходе ликвидации последствий чрезвычайной ситуации является одной из первостепенных задач органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного са­моуправления и органов управления по делам гражданской обороны и ЧС всех уровней. От ее решения зависит сохранение человеческих жизней, а также обеспечение общественного спокойствия и порядка в районе бедствия.

Библиографический список

1. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 20.06.97 № 116-ФЗ

2. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.11.94 № 68-ФЗ (с изменениями от 28 октября 2002 г.)

3. «О безопасности гидротехнических сооружений» от 23.06.97 № 117-ФЗ

4. «Закон об охране окружающей среды» от 20.12.2001 № 7-ФЗ (с изм. от 10 января 2002 г.)

5. Методические рекомендации по организации действий органов государственной власти  и органов местного самоуправления при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Министерство Российской Федерации по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий  стихийных бедствий. Утверждены Протоколом Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности  протоколом №4 от 17 апреля 2015 г.

STATECONTROL SYSTEMIN THE FIELD OF POPULATIONAND TERRITORIES PROTECTION FROM EMERGENCY SITUATIONS

OO Olga, candidate of pedagogical sciences, associate professor

Academy of the State fire service of EMERCOM of Russia

(Russia, Moscow)

Abstract. It has been determined that the effectiveness of the work of emergency response depends on the proper organization of management. The main content of the management system is: the collection of data on the situation analysis and assessment of the situation, preparation of conclusions and proposals for action on work; adoption (update) solutions and bringing problems to the performers, the organization of cooperation and comprehensive support of the forces.

Key words: rescue work, unified sate system of prevention and liquidation of emergency situations; coordinating bodies of Russian unified system of emergency management; automated control systems of commission for emergency situations.